张居正在万历六年下令清丈全国土地，清查溢额脱漏，并限三年完成，最终确定明朝掌握的田亩数达七百一万三千九百七十六顷，合七亿一千万余亩，明代一亩约614.4平方米，此时明朝治下人口（包括无户籍者）已经超过一亿。

在这个背景下，方南主导制定人民军治下《农田分配制度》。

农田按照所属人分为民田、公田、军田，农田按照肥沃程度分为上等田、中等田、下等田，一亩上等田约等于二亩中等田或者四亩下等田，男女满16岁为成年。

《农田分配制度》中规定，不分男女，凡是成年者，皆授相当于四亩中等田的农田，未成年者授相当于二亩中等田的农田，此为民田。

一户人家不允许都授予上等田，也不允许都授予下等田，而是按照该地区情况，将上等田、中等田、下等田按照一定比例分配给每户人家。

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